FLEGT au Congo (Brazzaville)

En mai 2009, la République du Congo est devenue le deuxième pays à signer un APV avec l’UE, avec le soutien intégral des acteurs de la société civile. Les négociations ont duré moins d’un an (de juin 2008 à mai 2009). Lorsque la procédure a été entamée, des inquiétudes ont été soulevées quant à savoir si la société civile naissante du pays serait capable de contrebalancer le pouvoir de l’industrie forestière et de garantir que l’APV aboutirait à une amélioration significative de la gouvernance (forestière). Bien que la société civile se soit battue pour faire entendre ses inquiétudes, l’engagement de l’UE à faire participer les organisations locales tout au long de la procédure a joué un rôle essentiel dans l’aboutissement de leurs demandes. La mise en œuvre de l’APV a été initiée et une structure a été mise en place pour permettre à la société civile de jouer un rôle clair dans la phase de mise en œuvre. De nombreuses activités devront être mises en place avant que les premières exportations de bois puissent avoir lieu. Il faudra notamment clarifier les droits des communautés sur les terres forestières et renforcer les rôles joués par les communautés dans l’attribution des concessions forestières et dans la gestion des forêts. L’implication directe des communautés locales durant la phase de mise en œuvre restera un point essentiel.

Le processus de négociation et l’implication de la société civile

Les négociations qui ont abouti à l’APV Congo-UE ont duré moins d’un an (juin 2008-mai 2009), ce qui fait de cet accord le plus rapidement négocié en date. Il y a eu peu à faire en matière de discussions informelles, un atelier a été mis en place en décembre 2007 pour établir un plan national de négociations et trois mois plus tard, divers groupes de travail étaient créés pour étudier les différentes sections de l'accord. Les sessions politiques et techniques de négociation formelle ont démarré en juin 2008 et ont progressé à vive allure jusqu’à la signature de l’accord par les deux parties le 9 mai 2009.

Deux organes ont été mis en place par l’administration forestière afin de faciliter le travail du côté congolais: un secrétariat technique ayant pour rôle de préparer la position de négociation congolaise (et négociant avec l’UE), et un groupe de conseil national, créé pour réviser et valider tous les documents en discussion. Ces deux organes ont regroupé la société civile, le gouvernement et les représentants des industries.

Au début des négociations, des inquiétudes se firent entendre quand au fait de savoir si la société civile naissante de ce pays serait capable ou non de contrebalancer le pouvoir de l’industrie forestière afin d’assurer quel’accord mène à un processus de réforme gouvernementale sensé. Bien que la participation ne fût pas homogène et que la société civile dût se battre pour faire entendre ses inquiétudes, la position de l’UE d’exiger et de s’engager à garantir la participation des groupes locaux tout au long du processus a été tenue en s’assurant que leurs inquiétudes soient entendues lors des négociations. La mise en place de structures congolaises visant à promouvoir le dialogue direct entre la société civile, le gouvernement congolais et le secteur privé, ainsi que l’organisation de sessions à Bruxelles pour permettre aux parties prenantes européennes intéressées de se tenir au courant de l’avancée du processus, sont autant d’initiatives qui ont permises l’investissement de la société civile locale grâce à des espaces de discussion où les problématiques ont pu être débattues.

Bien que les représentants des ONG et des peuples indigènes ont été impliqués dans les négociations, la participation directe des communautés locales et indigènes n’a pas été probante. Il avait été décidé que pour que l’accord devienne opérationnel, plusieurs activités aient lieu afin d’avoir un effet direct sur les communautés, il est cependant souhaité qu’elles jouent un rôle central durant la phase de mise en application.

L’APV en détail

L’APV Congo-UE engage les deux parties à ne commercialiser que du bois légal. La première étape est donc de s’accorder sur une définition de bois légal. Pour que le bois congolais soit légal, il doit se conformer avec toute législation applicable aux forêts congolaises et/ou aux secteurs forestiers (c’est-à-dire la sylviculture, la notion de propriété des terres, l’environnement, les droits de l’homme, le travail et le commerce) et avec les accords internationaux tel que la Convention sur la diversité biologique(CBD) ratifiée par le Congo. Deux «grilles de légalité» différentes ont été développées, l’une pour le bois provenant des forêts et l’autre pour les plantations commerciales. Ces grilles sont des modèles qui permettent aux assesseurs de savoir ce qui doit être vérifié lors de l’évaluation de la légalité du bois et des opérations forestières.

La définition de la légalité a été acceptée unanimement grâce à un processus comprenant toutes les parties prenantes incluant la société civile, le gouvernement congolais et le secteur privé. Cependant, le développement des grilles de légalité a mis en lumière de nombreux défauts et incompatibilités dans les lois relatives aux forêts et les régulations en place, comme la clarification des droits des indigènes et des communautés locales et l’implication de la société civile dans la gestion forestière. L’accord inclut des engagements à adopter des textes légaux qui assurent l’implication de la société civile et des communautés locales et indigènes dans la gestion forestière, à renforcer les capacités de la société civile et à clarifier toute incohérence dans la loi qui peut être découverte durant la mise en application de l’accord. De nouveaux textes légaux devront être développés en coopération avec la société civile puis acceptés et promulgués avant que la première licence FLEGT ne soit accordée. Une implication réelle et une surveillance de la société civile seront cruciales pour assurer que ce processus aboutisse à un texte fort qui défie les faiblesses non-identifiées.

L'APV prévoit que le gouvernement congolais s'assure d'une mise à jour de plusieurs des textes en vigueur et que des règlements concernant l'implantation de l'APV et couvrant d'autres domaines soient rédigés. Ces réformes seront incluses dans la révision des grilles de légalité afin d'assurer la conformité de l'APV aux lois nationales, régionales et internationales.

Une fois un accord trouvé sur quelles lois devront être vérifiées, un Système de Garantie de la Légalité (SGL) sera mis en place afin de permettre une traçabilité du bois légal et d'assurer qu'il ne se mélange pas avec du bois illégal avant l'exportation. Comme l’accord Congo-UE stipule que les textes légaux qui seront à la base du SGL (c'est-à-dire es grilles de légalité) doivent être amendés et que de nouvelles lois doivent être développées, les grilles (et par conséquent le SGL) devront également être amendés. Le SGL couvre la production entière de bois et le processus de contrôle, dont les deux grilles de légalité, la vérification de la légalité des compagnies forestières, un système de traçabilité du bois tout au long de la chaîne d’approvisionnement, l'attribution des licences FLEGT et les audits indépendants. Le système s’appliquera à tout bois commercialisé et à tous les produits bois manufacturés, vendus, exportés du Congo, et cela qu'il s'agisse de bois destiné au marché intérieur ou international. Seul le bois exporté vers l’UE recevra une licence FLEGT; cette dernière sera délivrée par le Service de Contrôle du Produit Forestier à l'exportation (SCPFE), sous la direction de l’Unité Générale d' Inspection de l'économie forestière (IGEF), l’agence gouvernementale responsable pour le contrôle de l’ensemble du système.

Le Ministère de l’économie forestière est l’agence gouvernementale responsable de la mise en place du SGL et de la coordination générale des divers services gouvernementaux ayant un rôle dans ce système.

La première étape dans la vérification de la légalité consiste à s'assurer que les opérateurs respectent leurs obligations à: garantir qu’ils sont conformes au processus pour lequel des droits ont été alloués; suivre les procédures exigées pour être en accord avec les communautés; payer leurs cotisations et leurs taxes; s'engager dans la recherche de bonnes pratiques de travail etc.

La vérification d’un tel respect nécessite de la part des agences gouvernementales une surveillance de la documentation et des contrôles sur le terrain réguliers, réalisés sous la direction d' IGEF. La fréquence des contrôles dépend des critères et indicateurs. Une fois la légalité prouvée, l' IGEF délivre un «certificat de légalité» valide une année. Ce certificat de légalité est donc attribuer avant tout transport et permet d'exclure des vérifications de la conformité tout au long de la chaîne d'approvisionnement.

La deuxième étape de la vérification est le contrôle et la vérification de la chaîne d'approvisionnement. L'APV prévoit la mise sur pied d’un système de chaîne de contrôle pour le bois et les produits manufacturés bois qui confirme la légalité. Ce système va comprendre, entres autres, des arbres géo-référenciés durant les inventaires, des code-barres pour assurer la traçabilité des produits, et va associer différentes bases de données pour faciliter la surveillance. Les informations seront rassemblées sur la base de données de SIGEF et gérées par la Direction Générale de l'Economie des Forêts (DGEF)  qui intégrera tous les systèmes privés de traçabilité utilisés au Congo. Le SIGEF devra automatiquement signaler toutes irrégularités au IGEF. Si aucune anomalie n'est détectée, une licence FLEGT sera délivrée.

Bien qu'actuellement le Congo n'importe pas de bois et possède seulement une petite quantité en transit et quitte le pays via Pointe-Noire, le système de traçabilité a été conçu pour être capable de saisir tout bois importé ou en transit au Congo. La légalité du bois et de ses dérivés sera vérifiée à la frontière congolaise. Les procédures de vérification et de contrôle du bois importé ou en transit seront développées lors de la conception du système. Le bois d'origine non-congolaise en transit ne sera pas autorisé à entrer dans la chaîne d’approvisionnement et ne recevra pas de licence congolaise FLEGT.

Le contrôle indépendant des opérations forestières, qui fait actuellement parti du système de gouvernance congolais, poursuivra les enquêtes de terrain et la collecte de preuves d'illégalité pendant une période minimum de 3 ans (jusqu'en 2012). Ce travail de surveillance, réalisé auparavant par une ONG internationale, sera prolongé par un organe de la société nationale civile (qui pourra alors être soutenu par une ONG internationale). Il s’agit ici d’une mesure de soutien à l'accord qui ne s’intègre pas pleinement dans le système SGL. Un audit indépendant fera cependant parti intégrante du système SGL et viendra ajouter au travail de surveillance des évaluations des performances et d’efficacité du système de licence FLEGT. Il basera son rapport sur les informations fournit par trois parties (les ONG, les communautés locales, les données SIGEF, les organes d'observateurs indépendants de la société civile, les autorités congolaises et de l'UE etc.) et ses propres recherches. Il fournira les informations à toutes les parties et participera à la surveillance de la mise en application de l'APV. Les rapports d'auditseront ouverts au public.

La réalisation de l'accord sera supervisée par une structure jointe Congo-UE qu’on nomme le Comité conjoint de mise en œuvre. Ce Comité supervisera et décidera des mesures à prendre pour une bonne mise en application de l'accord. Il sera également chargé de publier un rapport annuel avec les informations sur les activités, les progrès faits et les statistiques concernant l'accord.

La partie congolaise quant à elle, a mis sur pied un Secrétariat techniquede plusieurs parties prenantes dont des représentants du gouvernement, la société civile et le secteur privé, afin de soutenir l'implantation de l'accord. Le Sécretariat préparera, entres autres, les documents pour les réunions du Comité conjoint de mise en oeuvre, proposera et conduira des mesures qui facilitent la mise en place de l'accord, et comme le prévoit l’accord, examinera et adoptera des projets qui mettent en pratique des textes et des réformes légilatives complémentaires.

L'engagement de la société civile est crucial pour assurer le succès des processus de réformes governementales. Il est donc nécessaire de prendre des mesures qui accroîent la participation de la société civile et des communautés locales grâce à des structures officielles créées dans le cadre de l'accord. Un premier pas en avant serait d'autoriser les citoyens à alimenter le système d'informations (cela est prévu dans le travail des audits indépendants, qui doivent réunir des informations de tous les acteurs dont les citoyens), et de faciliter l'accès à l'information concernant les progrès et les mesures prises. Sur ce dernier point, et afin « assurer une bonne compréhension du système de licence FLEGT par toutes les parties prenantes », des dispositions particulières d'accès à l'information sont incluses à la fois dans le texte de l'accord et dans les annexes. Pour ne citer quelques exemples parmis d’autres, le public aura accès aux contrats de concession et d'allocation, aux documents sur la coupe, la traite et la gestion, aux taxes locales et nationales  payées, aux rapports de contrôle et de vérification, aux cas de non-conformité avec le schéma de licence FLEGT et les actions prises, aux statistiques sur la production forestière du Congo et aux audits indépendants.

L'accord couvre également les mesures de soutien nécessaires pour une mise en application réussie. Ces dernières comprennent le renforcement des compétences de la société civile et du gouvernement et complètent le cadre législatif.

Les défis à venir: la mise en application de l'accord

La signature de l'APV Congo-UE est une première étape non négligeable, mais c’est sa mise en application qui permettra de conclure si cela va réellement contribuer à l'amélioration de la gouvernance forestière au Congo.  L'APV ne sera un succès seulement si les objectifs FLEGT et les engagements de l'accord sont tenus (renforcer la communauté des propriétés foncières et l'accès aux droits, assurer la participation réelle de la société civile dans les décisions politiques concernant les questions relatives à la gouvernance forestière - avec une attention particulière portée sur les peuples indigènes -; augmenter la transparence et réduire la corruption). Pour cela, les mesures suivantes doivent d'être traitées en priorité:

• Le développement des textes législatifs et réglementaires prévus dans l'accord. Le gouvernement est tenu de maintenir une coopération proche et un accord de la société civile du pays pour tout changement législatif. Les communautés locales, que les textes les affectent ou non, doivent être dûment incluent dans le processus.
• L'élaboration d'un méchanisme qui autorise la société civile locale à participer à la prise de décision. La participation des communautés locales dans le processus n'étant pas encore assurée, il est essentiel que ce mécanisme fonctionne correctement ;il s’agit d’un domaine sur lequel on doit se concentrer.
• Assurer un processus fiable plutôt que rapide. Le rythme des négociations a inquiété des groupes de la société civile aussi bien au Congo qu'en Europe qui soutenaient qu'un engagement trop rapide ruinerait la qualité des propositions d’amélioration de la gouvernance. Si cet accord se révèle être un succès, cette tendance devra être inversée lors de la mise en pratique des systèmes acceptés. Donner le temps aux différents acteurs de débattre est particulièrement essentiel lorsqu’une participation sensée des communautés locales et indigènes est attendue dans des décisions qui les affecteront directement.
• Assurer un implication tangible des ONG locales et des communautés dans la mise en place et la surveillance de l'APV. Cela exigera la poursuite des activités de surveillance indépendante des forêts, ainsi que des dispositions pour renforcer les aptitudes des parties prenantes. Une attention particulière devra être portée sur la formation des compétences des communautés locales et des peuples indigènes afin qu'ils puissent être directement impliqués lors de la phase de mise en application.
• Aborder les causes sous-jacentes de l'abattage illégal, dont la corruption. Bien qu’il existe des systèmes améliorés de consolidation de la loi, une plus grande transparence, une participation publique dans les décisions politiques et leurs exécutions et le contrôle d’un tiers sont les conditions néscéssaires pour lutter contre la corruption forestière liée à l’abattage illégal. Il faut ensuite trouver des sanctions adéquates, des « incitations » qui dissuadent les activités illégales.

Afin d'assurer que ces objectifs clés sont atteints et que la mise en place de l'APV soit réussie, la société civile devra se concentrer sur les domaines suivants:

• Soutenir le gouvernement dans le développement de textes légaux compréhensibles et cohérents qui renforceront les faiblesses environnementales et sociales identifiées durant les négociations, en accord avec les engagements nationaux, régionaux et internationaux.
• Prendre part de façon active au rôle du Secrétariat technique dans le soutien de la mise en application de l'accord
• Surveiller la mise en place de l'APV
• Développer des systèmes compétents pour surveiller de façon indépendante les opérations forestières
• Evaluer l'impact de l'APV sur les moyens de subsistance des communautés locales et indigènes et proposer des mesures qui minimisent les effets négatifs.

Pour plus d’informations, voir Contre-exposé de l'APV ou contactez OCDH (Observatoire Congolais des Droits de l'Homme). email: ocdh.brazza@voila.fr